民国初期省级教育行政制度断裂式变迁研究

在中国近代地方政权体系中，省级政府是最重要、最敏感，也是最反复易变的一个部分。民国肇造，为了适应局势变化及恢复地方教育发展秩序，全国各省依据教育部颁布的教育司制度逐步设立了省教育司。本文主要从动态的制度变迁的视角，探讨1912年至1916年间省级教育行政制度的变迁轨迹。深入考察这一问题，有助于认识该时期地方教育制度变迁的方式、逻辑与困境，同时也有助于了解中国地方教育早期现代化进程艰难曲折的内在原因。

一、构建新秩序：教育司的创设

1911年10月，武昌起义爆发。一个月后，革命浪潮已席卷全国大部分地区。湖南、陕西、江西等省先后宣告脱离清政府独立。在缺乏全国统帅机关的局势下，光复各省或自定省官制，或自选官吏，从而分别建立起属于自己的政权体系。至1912年，各省省级教育行政机构可谓名目繁多，如提学使司、教育局、教育部、学务部、学务司、教育司、教育科等，不一而足。为了改变各省省级教育行政机构各行其是的混乱局面，教育部电饬各省“凡本部通行公事，有称教育司者，所有主管全省之教育长官，无论名称是否相符，均应一律遵照，以专责成，希即专知”。[1]这说明教育部业已意识到政令不畅的症结及统一省级教育行政机构的重要性。该通电发出后，南方省份给予响应。截至1912年12月，湖南、安徽、山东、山西、福建、四川、云南、江苏等省相继建立省教育司。但袁世凯控制下的北方诸省却无动于衷。其原因是，早在1912年3月17日，袁曾对北方省份下令：“所有各省文武属官照旧供职，官制、营制概不更动，其应行之政务、应司之职掌，仍当继续进行，一俟官制厘定，再布遵照。”[2](P78)有此“法令”做保障，故北方诸省仍“合法”沿用清末创设的提学使司。从历史制度主义看，这体现了制度变迁中路径依赖的特征。

1913年1月8日，袁世凯颁发《划一现行各省地方行政官厅组织令》(下简称《划一令》)，规定“各省行政公署除各设一总务处外，划一现行分司之名称：一内务司，二财务司，三教育司，四实业司”，“各省行政公署之各司，划一现行设官之名称：一司长，二科长，三科员”。“司长由该省行政长官呈由国务总理呈请简任”，“科长呈由国务总理荐请任命”，“科员由该省行政长官委任”，“限民国二年三月以前，一律办齐”。《划一令》颁布后，袁世凯控制的北方诸省才逐步将提学使司改组为教育司。如河南、直隶、陕西、奉天、吉林等省于1913年1月设立教育司；黑龙江等省于同年2月组建教育司。至此，南北各省均设立教育司。

为了规范各省教育司组织，1913年2月，教育部颁布《教育司各科职务权限》，规定省教育司下设四科，每科职权分别为：第一科掌文书、会计、统计、教育会议、图书、审查、学校卫生等事；第二科掌中小学校、蒙养院、师范、普通、实业、盲哑等学校学龄就学等事；第三科掌私立公立大学及公立私立各专门学校，并外国留学生等事；第四科掌博物馆、图书馆、动物园、美术、文艺、音乐、演剧、古物、通俗教育等事项。此后，南北各省教育司均遵照部章进行了改组。由上述条款来看，教育司制度主要有两大特征：一是受路径依赖影响。通过对比发现，民初教育司制度延续了清末提学使司制度的分科办事的组织框架。而且从职责分工来看，教育司的前三科实为清末提学使司中的总务科、普通教育科、专门教育科。这说明教育司制度并非是全新的制度，且无不受到旧制度的影响。二是遵循教育发展的逻辑。民国成立前后，社会教育广受关注，人们意识到普及社会教育的重要价值。受此影响，教育司制度添设第四科，意在规划与领导全省社会教育事业，而这在清末提学使司制度中是没有的。以上表明，过渡时期，教育部是采取渐进主义策略来制订制度的。

可以说，各省教育司设立后，对民初地方教育发展产生了积极的影响：首先，改变了民国初年省级教育行政机构名称及组织混乱的局面，重建起全国统一的省级教育行政秩序。其次，使教育部能够统一部署全国各省教育事业，加强与各省省级教育行政机构的联络，一定程度上保证了教育部各项政策的实施和决策信息来源渠道的畅通。最后，促进地方教育事业的发展。各省教育司设立后，积极规划与整顿省域教育事业，改变了此前各省地方教育发展漫无目的且颇为迟缓的局面。

二、打破平衡：废除教育司之动议

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